С 1 июля 2021 г. вступил в силу Федеральный закон от 31 июня 2020 г. №248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации», предусматривающий множество новелл в осуществлении государственного контроля (надзора), в том числе с точки зрения его цифровизации. 23-24 июня в рамках конференции «ЦИПР-2021» прошли две панельные дискуссии при участии Минэкономразвития – статс-секретаря – заместителя министра Алексея Херсонцева, директора департамента регуляторной политики и оценки регулирующего воздействия Александра Литвака, АЦ при Правительстве РФ Михаила Прядильникова, начальника Проектного управления по реализации мероприятий в области контрольно-надзорной деятельности Департамента проектного управления ФГБУ «ЦЭКИ» Константина Никитина, а также представителей региональных ведомств и участников цифровизации со стороны бизнеса.
Эксперты обсудили нововведения, а также современные подходы и инструменты на федеральном уровне существуют, разрабатываются и апробируются на практике и помогут бизнесу и государству справиться с объемом государственных требований, чтобы создать более комфортную среду для осуществления предпринимательской деятельности.
Так, Минэкономразвития, Минцифры и Правительством РФ был разработан и внедрен комплекс регуляторных мер на совершенствование контрольно-надзорной деятельности.
11 июня Президентом был подписан «закон-спутник» №170-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием федерального закона «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле» в Российской Федерации». Он актуализирует действующие федеральные законы и приводит их в соответствие с нормами закона №248-ФЗ, фиксирует в 132 законах и отраслевых положениях новые идеи, связанные с организацией федерального и регионального надзора.
Главные изменения в связи с введением нового закона
1. Риск-ориентированный подход, связанный с оценкой на основе рисков причинения вреда, при котором частота проверок напрямую зависит от уровня опасности объекта. Всё это невозможно без цифровизации работы с информацией о подконтрольной среде, использования систем учета поднадзорных объектов.
2. Приоритет профилактики над наказаниями: вводится 7 видов профилактических мероприятий.
3. Уход от «палочной системы», контроль оценивается по предотвращенным рискам.
4. Отказ от проверки как единственного мероприятия: вводится 10 способов осуществлять контроль (надзор).
5. Информатизация: взаимодействие контролеров и контролируемых лиц только в электронном виде.
6. Создается реестр видов контроля. Если вида контроля нет в реестре, контроль не проводится.
Взаимодействие информационных систем в рамках КНД. Наполнение и формирование реестров
На данный момент проходит создание реестра видов контроля – формирование системы нормативно-справочной информации в сфере КНД. Законом зафиксировано, что данные в другие юридически-значимые системы, в том числе в реестр контрольных (надзорных) мероприятий, могут вноситься только на основании справочников, которые будут содержаться в едином реестре видов контроля (ЕРВК). Сейчас он активно заполняется федеральными ведомствами.
Наполнение идет параллельно с формированием Положения о видах федерального контроля. Следующим шагом будет новый функционал – заполняя информационную систему реестр видов контроля, автоматически можно получать нужное положение о видах контроля, отметил А.И. Херсонцев, статс-секретарь замминистра Минэкономразвития.
Система досудебного обжалования (на базе ТОР КНД)
С 1 июля со вступлением в силу закона №248-ФЗ досудебное обжалование действий контрольно-надзорных ведомств будет осуществляться исключительно в электронном формате. Заходя в соответствующий сервис появилась возможность обжаловать только те проверки, которые проводились таргетированно в отношении проверяющего – персонифицированное взаимодействие проверяющего и проверяемого. Для ведомств польза состоит в возможности видеть, какие виды надзора, надзорные действия, обязательные требования вызывают на практике наибольшие трудности и обжалования для дальнейшей корректировки.
ЕРКМ: планы по развитию и сроки запуска
Ключевой системой будет являться Единый реестр контрольных (надзорных) мероприятий, который получил «версию 2.0». Запуск системы для федеральных видов контроля стартовал 1 июля 2021 года. На документы, оформляемые КНО, будет наноситься сформированный реестром QR-код, обеспечивающий переход на запись о профилактическом мероприятии, КНМ в реестре. Это позволит проверяемым верифицировать легальность проверки, и упростит работу с реестром проверяющим органам. С 1 октября 2020 года реестр будет обеспечивает возможность формирования, утверждения КНО в машиночитаемом формате плана проведения плановых КНМ, в том числе путем интеграции ведомственной информационной системы с реестром. На уровне субъектов федераций пока изменения не вступают в силу и они продолжают использовать единый реестр проверок (ЕРП). К 1 января 2022 года планируется полный переход с ЕРП на Единый реестр контрольных (надзорных) мероприятий.
Вся информация будет вноситься в реестр из справочников (системы ЕРВК), также таким справочником планируется сделать единый реестр обязательных требований, который активно наполняется на данный момент.
ЦИФРОВИЗАЦИЯ И СИСТЕМАТИЗАЦИЯ ОБЯЗАТЕЛЬНЫХ ТРЕБОВАНИЙ – ОСНОВА ДЛЯ НОВОГО ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ
В первую очередь важна проработка цифровых сервисов для бизнеса в контексте реформы КНД. Ее основой является цифровизация обязательных требований, на систематизации которых сосредоточены все ответственные ведомства.
Контекст и предпосылки данной работы
2020 год был основной этап масштабной регуляторной реформы. В июле 2020 года был принят закон об обязательных требованиях. Здесь сформулированы основные принципы установления и оценки применения обязательных требований, заложен механизм замкнутого регуляторного цикла с обеспечением участия бизнеса. Для обеспечения периодического анализа и пересмотра требований законом был ограничен срок их действия – 6 лет. Также для предсказуемости регулирования ввели два окна – вступление в силу нормативно-правовых актов 1 марта и 1 сентября, при этом акты должны вступать в силу не ранее 90 дней с момента их официального опубликования. Это самая революционная новелла закона, которая до сих пор вызывает дискуссии. Тем не менее, те акты, которые сейчас принимаются на ведомственном и правительственном уровне, а также законопроекты, которые приняты в качестве федеральных законов, уже учитывают эти нормы.
Когда разрабатывался законопроект об обязательных требованиях, обсуждения были организованы вокруг темы обязательных требований. Выдвигались мнения, что реестр должен носить юридическую значимость (сведения не должны быть обязательными для применения, если в реестре их нет). Тем не менее, сейчас установилась позиция, что реестр должен носить только информационную функцию, поскольку первостепенными все же являются НПА.
«Регуляторная гильотина»
Параллельно с этим была проделана работа по реализации механизма «регуляторная гильотина». В 2021 году она распространилась и на разрешительную деятельность и лицензирование. Реформа позволила существенно обновить требования, избавиться от избыточных и необоснованных норм. Масштаб реформы огромен – в ней задействовано 132 вида контроля и надзора, 43 профильные рабочие группы и более 1300 экспертов. В результате было отменено более 12 тысяч актов, 9 тысяч актов оставалось с советского периода. Всё это позволило приступить к задаче формирования реестра обязательных требований – тех, которые были пересмотрены в рамках нового механизма.
Реестр обязательных требований: цели и задачи
Реестр ОТ – инструмент прозрачности их применения для всех участников, совместный проект Минцифры и Минэкономразвития. В первую очередь его задача – информировать предпринимателей о требованиях, которым им необходимо придерживаться. Во-вторых, собирать статистику нарушений и всю сопутствующую информацию, избегая дублирования. В-третьих, получать обратную связь от бизнеса и граждан для возможности влияния на обновления и изменения в законодательстве.
Статус работы по созданию реестра
В феврале было принято постановление правительства №128 «Об утверждении Правил формирования, ведения и актуализации реестра обязательных требований», в котором был утвержден порядок ведения реестра. Им же утвержден план-график наполнения, в котором участвовали 5 пилотных ведомств.
С 1 марта реестр введен в опытную эксплуатацию, с 1 июля заработал публичный Портал реестра, сообщили в Минэкономразвития. На данный момент внесено более 95 тысяч требований – по пяти ведомствам, которые участвуют в пилоте.
В реестр добавляется не только само требование, но и более 20 атрибутов к этому требованию: кем и как оно проверяется, код ОКВЭД, форма оценки, ответственность за несоблюдение и другие. В дальнейшем вся информация (руководства, разъяснения)также будет аккумулироваться в реестре.
Это огромный пласт работы: в среднем на 1 правовой акт приходится 1,5 тысяч требований. Отмечается, что акты стали больше, и требуется удобный механизм для работы с ними. Этот вопрос также взят на контроль: обеспечить удобную группировку, профилирование требований по жизненным ситуациям и другие элементы, позволяющие корректно соблюдать эти требования.
В процессе было сделано несколько открытий. Многие требования построены по принципу бланкетных предписаний: до формирования реестра было неизвестно, сколько требований состоит в акте. Кроме того, ссылки на бланкетные нормы делаются не в одном акте, а в нескольких: масштаб требований для разных сфер увеличивается.
Планы и развитие реестра
1. Комплексная задача следующего этапа - на основе обратной связи от пользователей реестра корректировать и уточнять сведения из реестра, а также формировать те ценности у предпринимателей, которые должны возникать посредством профилирования и отправления сведений в понятном виде.
2. Расширение участия органов власти до полного покрытия всех требований реестра. Минэкономразвития подготовило предложения, чтобы до конца 2021 года расширить реестр еще 20 сферами по 12 органам власти.
3. Обеспечение интеграции реестра с информационными системами КНД. Планируется перевести в реестр ведение перечней и актов, которые содержат ОТ и проверяются в рамках контрольно-надзорной деятельности. В дальнейшем реестр должен собирать статистику нарушений, и это позволит увидеть и понять эффективность требований. Органы контроля на основании этих данных смогут управлять рисками, а также более точно проводить профилактические мероприятия.
Кроме того, необходимо выработать стандарт обмена данными между федеральными и региональными реестрами, чтобы синхронизировать их.
В рамках оценки регулирующего воздействия стоит задача по переходу к доказательному регулированию; формирование на базе реестра определенных механизмов оценки затрат бизнеса на соблюдение требований: по наиболее нарушаемым и ключевым.
Минэкономразвития и Аналитическим центром проведена глобальная работа, после чего перед Минцифрой поставлена задача по технической реализации и систематизации обязательных требований.
ИСПОЛЬЗОВАНИЕ ДАННЫХ И ПРИМЕНЕНИЕ ИСКУССТВЕННОГО ИНТЕЛЛЕКТА
На данный момент в рамках нового реестра обязательных требований уже было организовано использование искусственного интеллекта для распознавания обязательных требований, что легло в методологию Минэкономразвития и Минцифры для наполнения реестра. Это позволило убрать более трети устаревших обязательных требований. По мнению Тимура Ахмерова, генерального директора компании «БАРС Груп», одного из участников процесса цифровизации КНД, сейчас ведомства проходят путь накопления данных в больших государственных системах, в том числе и в ТОР КНД: десятки терабайт данных, которым необходимо повышать степень зрелости. Она заключается в том, насколько качественно упорядочен массив данных, из которого можно извлекать знания. В дальнейшем их будут использовать для обучения алгоритмов и искусственного интеллекта.
Действительно, в 2020 году контрольно-надзорные органы начали переходить на дистанционный контроль и стал подниматься вопрос получения, применения и хранения данных, отмечает начальник Проектного управления по реализации мероприятий в области контрольно-надзорной деятельности Департамента проектного управления ФГБУ «ЦЭКИ» Константин Никитин. Минцифрой был поставлен вопрос основных инструментов получения данных, который был решен в 2021 году. Остается вопрос масштабирования и расширения использования выбранных практик и улучшения инфраструктуры.
Второй вопрос – практики применения данных, которые в 2021 году широко распространяются в регионах, такие как выявление и пресечение нарушений или профилактика предупреждений и другие.
Использование IIoT в контрольно-надзорной деятельности значительно сокращает сроки принятия решения. Заместитель министра цифровых технологий и связи Калининградской области Владимир Рыскаль рассказал, что в регионе использованы технологии промышленного Интернета вещей (IIoT) для отслеживания состояния старых зданий. В Калининграде и Советске датчики установлены на нескольких объектах, включая многоквартирные дома. Информация с них передается по трём контрольным параметрам – температура, влажность, датчик протечки. Данные поступают на платформу сбора данных, где специалист в режиме реального времени реагирует на сигнал: анализирует информацию и принимает решение - проводить ли по инциденту контрольно-надзорные мероприятия. После инспектор передает инцидент в личный кабинет федеральной платформы, где автоматически формируется предостережение управляющей компании и направляется им через портал госуслуг.
На 2022 год Минцифрой поставлен вопрос обработки и использования собранных данных для предиктивной аналитики и моделирования.
В конечном итоге, все собранные и использованные данные служат единой цели: они должны быть направлены на профилактику, разъяснения и предостережения возникающих и возможных нарушений. Эти процессы преобразования на данный момент и принято называть цифровой трансформацией.
